处罚无证经营农药的数量未调查清楚，属于事实不清
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来源：中国裁判文书网。
内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院
行 政 判 决 书
（2021）内0603行初39号
原告杭锦旗*门市部不服被告杭锦旗农牧局罚款、没收违法所得，于2021年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月14日立案后，于2021年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月2日、2021年4月14日公开开庭审理了本案。原告杭锦旗*门市部的经营者郭凤祥，被告杭锦旗农牧局副局长王某、委托代理人那某、齐某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告杭锦旗农牧局于2020年8月5日作出杭农牧（农药）罚[2020]第2号《行政处罚决定书》，主要内容：2020年7月12日杭锦旗农牧局接到举报称，购买使用杭锦旗*门市部的农药，导致玉米根部坏死。杭锦旗农牧局立案后发现杭锦旗*门市部的《农药经营许可证》已过期，杭锦旗*门市部的经营行为违反了《农药管理条例》，故对其作出杭农牧（农药）罚[2020]第2号行政处罚决定书：1.对违法行为处以捌万壹千陆百贰拾元（81620元）罚款；2.没收违法所得壹万叁千陆百伍拾玖元（13659元）。
原告杭锦旗*门市部诉称，1.撤销被告作出的杭农牧（农药）罚[2020]第2号《行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费。事实与理由：一、被告依据原告未取得《农药经营许可证》进行处罚错误。2014年4月22日，原告取得《农药经营许可证》在杭锦旗*门市部经销农药，该农药许可证的有效期至2017年4月22日。在该农药经营许可证有效期届满前，原告曾向负责颁发许可证的被告下设单位植保站申请延续，但植保站的负责人称对到期的许可证要统一办理延续许可，直至现在还没有办理延续许可。原告认为，本案原告已经取得《农药经营许可证》《农药经营资格培训合格证和结业证书》和未取得与未延续许可证是两个法律概念，未取得许可的，可以依据《农药管理条例》第五十五条规定行政处罚。但证有效期届满未申请延续许可的，依据《农药经营许可管理办法》第二十五条规定进行注销。因此，被告依据未取得农药经营许可证进行处罚是错误的。二、被告对原告处以81620元的罚款没有事实法律依据。被告处罚原告的法律依据是《农药管理条例》第五十五条第一款，其罚款处罚是以违法经营的农药货值金额为处罚的基础依据，而不是违法所得的金额。在本处罚决定书中，被告没有认定原告经营农药货值金额，却对原告罚款81620元。因此被告罚款处罚是没有事实法律依据。三、被告没收原告违法所得为13659元没有事实法律依据。在处罚决定书中，被告没有证据证明13659元的来源和计算方法，原告实际也没有13659元的违法所得。因此被告没收违法所得没有事实和法律依据。四、被告的告知听证程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，较大数额的罚款应当告知当事人有要求听证的权利。本案中，被告未单独制作行政处罚听证告知书告知原告听证的权利，属于程序违法。综上，原告认为被告的具体行政行为主要证据不足，适用法律法规错误，程序违法。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定提起行政诉讼，请求法院依法判决，支持原告的诉讼请求。
原告杭锦旗*门市部向本院提交了以下证据：证据一，《营业执照》《农药经营许可证》，拟证明原告获得了《农药经营许可证》，在经营范围内经营农药。证据二，培训合格证，拟证明原告经营者郭凤祥取得经营农药合格证的从业资格。证据三，《结业证书》，拟证明经营人员完成56课时的教案计划全部课程，成绩合格。证据四，退货票2支，拟证明原告将6800元农药退回供货单位。证据五，2018年6月4日北京积水潭医院出具的诊断书复印件，拟证明2018年郭凤祥看病时，门市部未能正常经营。证据六、2019年8月23日中国人民解放军医院出具的诊断书复印件，拟证明2018年至今郭凤祥和家属因在北京治病，门市部未能正常经营，所以存在部分农药过期的情况。证据七，包头市农业生产资料有限责任公司出具的《证明》，拟证明原告提交的两支退货票真实。
被告杭锦旗农牧局辩称，一、事实与理由：2020年7月12日，杭锦旗农牧局接到市长热线反馈称：当地农户购买*门市部农药使用后，导致玉米茎基部发黑坏死。杭锦旗农牧局立即指派执法人员对原告经营的农药进行依法检查，发现原告经营农药使用的《农药经营许可证》已过有效期。2020年7月18日杭锦旗农牧局进行立案调查，经调查核实，原告办理《农药经营许可证》时间为2014年4月22日，有效日期至2017年4月22日，到期后原告并未向杭锦旗农牧局的办证机构申请办理过《农药经营许可证》的延续，而且在2017年8月1日新的《农药经营许可管理办法》实施之前，并没有农药经营许可证到期后可以办理延续的法律法规规定，当时的规定是《农药经营许可证》到期后只能重新办理新证，况且原告的《农药经营许可证》是以隶属于胜利供销社名义办理的，与实际经营者郭凤祥主体不符，只能重新办理新证，不能违法给予延续。原告在2018年参加了杭锦旗农牧局组织的农药经营资格培训班，在此期间原告向杭锦旗农牧局的办理农药经营许可证的机构咨询过办理农药经营许可证的相关事宜，办证机构的工作人员详细的告知了原告，办理农药经营许可证需要按照《农药经营许可管理办法》第八条的规定，提供农药经营许可证申请表以及相关的证件资料，可时至今日原告也没能按照相关规定给办证机构提供任何办证所需资料，又因原告的经营活动、经营场所和仓储场所不符合《农药经营许可管理办法》第七条、第十四条、第十七条、第二十一条第二款规定的经营农药标准，不具备办理农药经营许可证条件。在此期间原告一直处于无证经营农药状态，且销售的2.4滴丁酯、烟莠滴丁酯两款农药为限制使用农药且均已过期，生产日期分别是：2017年9月26日和2018年1月6日，保质期为2年。原告的经营行为违反了《农药管理条例》的相关规定，杭锦旗农牧局认为原告违法行为事实清楚、证据确凿，依据相关法律法规依法查处，有利于保障广大农牧民合法权益。二、罚款81620元事实清楚依据法律准确。杭锦旗农牧局通过现场勘验以及询问调查确定了原告违法经营农药的货值金额，原告在无证经营农药期间，共计从包头市农业生产资料有限责任公司进货三次、原告提供进货票据3份，共计货值金额11660元，由于原告的违法经营属于坑农害农行为，同时，原告在杭锦旗农牧局调查取证阶段态度蛮横，暴力阻碍执法人员调查取证，也不采取任何补救措施，导致购买农药的农牧民的经济损失进一步扩大，且销售的农药是限制使用农药并已过保质期，其违法行为情节严重。杭锦旗农牧局依据《内蒙古自治区农牧业行政处罚裁量标准》规定的“未取得农药经营许可证经营农药，货值金额1万元以上2万元以下的，责令停止经营，没收违法所得，违法经营的农药和用于违法经营的工具、设备等，并处货值金额5倍以上7倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节严重的，还应当由发证机关吊销农药经营许可证。”综合考虑原告违法行为的事实、性质、情节、社会影响程度等因素，杭锦旗农牧局决定依据以上裁量标准处以原告货值金额7倍的罚款计11660元×7倍=81620元。三、没收违法所得13659元的事实法律依据。杭锦旗农牧局在调查取证阶段，通过现场勘验以及询问调查了解到，原告在无证经营农药期间，共计从包头市农业生产资料有限责任公司进货三次（原告提供进货单3份予以证明），执法人员现场对未销售农药进行了依法没收，对已销售农药采取社会调查问价的方式确定了原告销售农药获取违法所得共计13659元，其违法行为事实清楚，依据《农药管理条例》第五十五条规定决定依法没收违法所得13659元。四、告知程序合法有效。杭锦旗农牧局立案后严格按照法定程序依法查处。在下达行政处罚决定书之前严格按照法定程序，于2020年7月14日向原告送达《行政处罚事先告知书》，在告知书中明确告知了原告处罚的内容和原告违法事实、处罚理由、依据，以及原告享有依法陈述申辩、申请听证的权利，同时执法人员当场向原告宣读了《行政处罚事先告知书》，随后多次口头告知了原告有向杭锦旗农牧局依法提出陈述申辩、要求听证的权利以及申请听证的期限和逾期申请的法律后果。可原告一直未向杭锦旗农牧局提出过听证申请，只是当场拒绝在行政处罚事先告知书《送达回证》上签字，杭锦旗农牧局将《行政处罚事先告知书》留置在了原告门市部，杭锦旗农牧局对原告的告知程序完全合法有效。综上所述，杭锦旗农牧局在处罚郭凤祥无证经管农药一案中，适用法律法规准确、案件事实清楚、证据真实有效、程序正当合法。
被告杭锦旗农牧局向本院提交了以下证据：证据一，行政处罚立案审批表1份2页，拟证明被告接到市长热线电话后于2020年7月12日进行立案调查。证据二、原告的经营执照复印件、身份证复印件、农药经营许可证复印件各1张，拟证明原告的农药经营许可证已过期，办证时间是2014年4月22日有效期至2017年4月22日期满，农药经营许可证上记载的原告的隶属单位是胜利供销社，与事实不符，主体资格不适格。证据三，现场检查勘验照片7张，拟证明原告经营的农药就在其门市部内和其他商品一起摆放，没有安全隔离，也没有单独仓库，原告的经营活动场所和仓储场所不符《农药经营许可证管理办法》第七条、第十四条的规定，原告的经营的农药均已超过保质期。证据四，销货清单3份3页，拟证明原告进货农药的数量和金额。证据五，询问笔录复印件2份9页及询问时的影像资料，拟证明1.原告认可自己没有建立农药销售台账，原告进货24-滴丁酯10件，每件20瓶，每件进价280元，进货烟莠滴丁酯1件，每件20瓶，进价360元。原告认可以上两种农药均已过保质期；2.原告将过保质期的农药进行了销售，并说明了销售价格。原告销售过期农药给袁西则造成了6亩玉米明显死亡的损失。证据六，现场勘验笔录复印件1份及从原告处调取的销售记录1张，拟证明原告的农药经营场所位于胜利村*门市部旁边库房。库房门口放有整件农药和拆开包装农药，执法人员现场登记扣押了农药，原告出售了玉无草1件，价格180元。证据七，杭锦旗农业技术推广中心出具的《关于杭锦旗*门市部办理农药经营许可证相关情况说明》、农业技术现场勘验情况说明，拟证明1.原告以胜利供销社的名义于2014年4月22日申请办理了《农药经营许可证》，编号为1527262014035，有效期至2017年4月22日期满，原告以胜利供销社的名义办理《农药经营许可证》主体资格与员工的实际情况不符；2.原告的《农药经营许可证》到期后没有按照规定向办证单位提交农药经营许可证申请表及相关整件手续等，而且经营场所、仓储场所也不符合农药经营条件要求，原告不具备经营农药条件，不予办理农药经营许可证；3.原告经营的农药属于限制性农药，都已过保质期，直接造成了袁西则的玉米损坏。证据八，杭锦旗农牧局涉案物品清单、没收物品处理记录，拟证明被告依法对原告违法经营农药作出了处罚决定。证据九，涉案物品社会问价表1张，拟证明原告违法经营农药的数量、规格、品牌、价格。证据十，杭锦旗农牧局责令改正通知书，拟证明被告依照法律规定责令通知原告停止违法经营行为。证据十一，杭锦旗综合执法局重大案件集体讨论记录、案件处理意见书各一份，拟证明被告对原告的违法行为经集体讨论决定依法对原告的违法行为进行处罚，处以原告货值金额11660元7倍的罚款81620元，没收违法所得13659元。证据十二，杭锦旗农牧局行政处罚事先告知书和送达回证，拟证明被告在作出对原告的行政处罚决定之前按照法定程序对原告进行了书面告知，明确告知原告的违法事实，处罚的法律依据、处罚事项、金额，并告知了原告在收到本告知书三日内向本机关进行陈述、申辩、申请听证，逾期不陈述、申辩、申请听证，视为放弃上述权利。原告拒绝在被告出示的送达回证上签字，被告将行政处罚事先告知书给原告进行留置送达。证据十三，违法所得明细表1份，拟证明原告的违法所得13659元。证据十四，行政处罚决定审批表、行政处罚决定书的送达回证及送达时影像资料，拟证明被告查清案件事实后，依法对原告的违法行为作出处罚决定，并将处罚决定书送达原告。证据十五，杭锦旗农牧局履行行政处罚决定催告书及送达回证、送达时影像资料，拟证明被告向原告送达了行政处罚决定催告书。
经庭审质证，原告杭锦旗*门市部对被告杭锦旗农牧局所举证据一立案时间为2020年7月12日，简要案情叙述的是于2020年7月13日对原告进行了调查取证。存在先调查后立案的程序违法情节，对证明目的不认可；对证据二的真实性认可，证明目的不认可，农药经营许可证到期后向农牧局的植保站申请延续，植保站的负责人多次推诿导致至今未办理，管理人员也没有说禁止原告经营；对证据三的真实性认可，证明目的不认可，仓储和经营场所都是分开的，办理农药经营许可证时都是经过验收后才发下来的。农药并非全部过期，就是给袁西则卖的农药是过期的；对证据四的真实性及证明目的均认可；对证据五中郭凤祥询问笔录的真实性认可，对袁西则的询问笔录内容的真实性不认可，袁西则向凤祥门市部买药的事实认可，但是袁西则玉米损失与凤祥门市部卖农药无关，故对证明目的不认可，凤祥门市部已经建立了销售台账；对证据六的真实性及证明目的均认可；对证据七中农业技术现场勘验情况说明真实性不认可，与本案没有关联。对《关于杭锦旗*门市部办理农药经营许可证相关情况说明》的真实性不认可，原告曾向农牧局植保站申请过农药经营许可证延续，但植保站负责人以多种理由推诿，说要对期满的许可证统一办理延续，续期前不影响农药销售，但被告至今未向原告提供不予许可的书面文件；对证据八的真实性认可，但是被扣的农药里大部分未过期，只有少量已过期；对证据九的涉案物品社会问价表真实性不认可，没有权威性，因为货物进货渠道不一样，所以价格也不一样，应当由价格认定机构认定；对证据十的真实性认可，对证明目的不认；对证据十一的真实性及证明目的均不认可，重大案件集体讨论记录的时间为2020年7月14日，而行政处罚决定书叙述集体讨论的时间为2020年7月13日，存在先出具处罚决定，后补记录的违法行为；对证据十二的真实性认可，已经向原告送达，但是原告认为被告将行政处罚的陈述申辩权和听证权利合并告知，属于程序违法，听证权利应单独告知原告；对证据十三的真实性及证明目的均不认可，计算方法错误。违法所得计算的方法应是零售价减去进货价，再减去税金的所得数额。进货数量和库存数量是对的，但是售出数量是错误的，因为这里面有一部分货已经退回厂家；对证据十四的真实性认可，证明目的不认可，处罚决定是错的，原告已经取得农药经营许可证，处罚没有事实和法律依据；对证据十五的真实性认可，证明目的不认可，行政处罚不成立，因此该催告书也不成立。
被告杭锦旗农牧局对原告杭锦旗*门市部所举证据一的真实性认可，证明目的不认可。原告的农药经营许可证已过期，根据法律规定，经营农药必须是获得农药经营许可证，原告的经营许可证过期时适用的法律规定，此种情形只能换新证，没有延续的规定，所以原告说延续事实不能成立。对证据二、证据三的真实性认可，证明目的不认可，郭凤祥虽然经过了培训，但经营场所和方式均不符合经营农药的相关规定。合格证是获得农药经营许可证的条件之一。对证据四的真实性不认可，被告调查时要求原告提供，原告未出示，且销货单不能证明是退货单，与进货单的数量不符，退货数量多于进货数量。原告提供的是销货单，销货单上没有制单人的签字，不能证明退过货。被告怀疑销货单是原告后期制作的。对证据五、证据六的真实性认可，证明目的不认可，与本案没有关系。对证据七的真实性及证明目的均认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一真实，但农药经营许可证已过期，与本案不具有关联系，故对其证明目的不予采信。证据二、证据三内容真实，但不能证明原告取得经营农业的资格证，不予采信。证据四、证据七内容真实，可以证明原告退货的事实，本院不予采信。证据五、证据六与本案不具有关联性，不予采信。
被告杭锦旗农牧局所举证据一内容真实，可以证明被告履行了立案程序，立案签批属于行政机关的内部管理行为，未对原告的实体权利造成损害，故本院予以采信。证据二、证据三、证据四、证据五、证据六、证据七、证据八、证据九为被告立案后调查取得和制作的文书材料，与本案待证事实相关，本院予以采信。证据十、证据十一、证据十二、证据十四、证据十五为被告制作的程序性文书，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据十三未对原告退货的情况进行核实，故本院对其证明目的不予采信。
本院为查明案件事实，本院向包头市农业生产资料有限责任公司工作人员核实原告的购货、退货情况并制作了谈话笔录，包头市农业生产资料有限责任公司向本院提交了两张销货单及支付货款凭证。原告、被告对谈话笔录内容认可，对销货单及货款凭证没有异议。
经审理查明，2020年7月12日，被告杭锦旗农牧局接长热线反馈称：杭锦旗锡尼镇胜利村农户购买*门市部农药使用后，导致玉米茎基部发黑坏死。杭锦旗农牧局立案后对原告经营的农药进行检查。经查，原告的《农药经营许可证》办理时间为2014年4月22日，有效日期至2017年4月22日，到期后原告未向杭锦旗农牧局的办证机构申请办理延续或重新申领，并一直经营农药，属于无证经营。原告于2020年6月份向举报人出售的24-滴丁酯、烟莠滴丁酯均已过期，且24-滴丁酯属于限制性农药，应实行定点经营。
另查明，2020年7月14日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，原告未在规定的时间提出陈述、申辩及听证，被告于2020年8月5日作出杭农牧（农药）罚[2020]第2号行政处罚决定书并送达原告。罚款的计算方式为：原告从2018年至2020年进货数量乘以进货价乘以7；违法所得计算方法：（进货数量-扣押农药数量）乘以市场销售价。原告不服，提起本案诉讼。另，被告于2020年7月13日对原告未销售的农药进行了扣押。
还查明，原告曾于2019年3月2日和2020年5月3日两次向包头市农业生产资料有限责任公司退回部分农药，被告在调查中未对此进行核实。
本院认为，《农药管理条例》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府农业主管部门负责本行政区域的农药监督管理工作”。被告杭锦旗农牧局具有作出农药行政处罚决定的法定职权。我国实行的是农药经营许可制度，《农药管理条例》第五十五条规定：“农药经营者有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令停止经营，没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具、设备等，违法经营的农药货值金额不足1万元的，并处5000元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反本条例规定，未取得农药经营许可证经营农药；……”本案中，原告在《农药经营许可证》已过期的情况下继续销售农药，属于无证经营。经营农药的数量、货值及农药销售数量、销售价值是确定行政罚款数额、没收违法所得数额的基础，依据原告庭审中提交的退货单及《证明》可知，被告对原告经营农药数量、销售数量没有调查清楚，故处罚事实不清、证据不足。另，被告向原告送达的《行政处罚事项告知书》中，拟没收违法所得数额为13469元，行政处罚决定书中没收违法所数额为13659元，数额前后不一致，本院予以指出。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告杭锦旗农牧局作出的杭农牧（农药）罚[2020]第2号行政处罚决定书；
二、责令被告杭锦旗农牧局于本判决生效后六十日内重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告杭锦旗农牧局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 王 慧
审 判 员 武 凤
人民陪审员 孙 欣 宇
二〇二一年四月二十六日
书 记 员 伊叶乐斯格
书 记 员 孙 雪 晨